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南京“新造城运动”检视

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冲出明城墙建新城,是南京几代人的梦想。如今,梦想正在一步步照进现实。

一个宏大的造城计划业已面世。今年7月,《关于加快推进全域统筹 建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》出台,纲要提出:到2015年,南京将形成“1个主城—3个副城—8个新城—60个新市镇—1300个新社区”的新型城镇结构形态。2014年南京青奥会,无疑是实现这一目标的重要推进剂。

这是一个“五年计划”的时间表,时间之紧迫与任务之繁重可想而知,一场风风火火的“新造城运动”已箭在弦上。热衷于造城的背后,是城市化进程加速的大势,但此中衍生出来的种种问题值得警惕。

今天起,本报刊发这组系列报道,和您一道来探讨其中的利弊得失,以望有鉴于为政者。

A、旧格局遭遇瓶颈

“很多新城只是城市规划实施过程中一个空间组织的叫法。”南京市规划局副局长叶斌表示,南京城镇体系中目前能称得上新城的只有8个,“主城是绕城公路—秦淮新河—长江一带,南部新区将与新街口、河西形成主城的3个城市主中心。外围3个副城分别是仙林、江宁东山以及整个大江北地区,8个新城是指雄州、龙潭、桥林、板桥、滨江、汤山、禄口和淳溪。不过这些最终都得由国务院审批。”

在“主城-副城-新城-新市镇-新社区”五级城镇体系的提法之前,南京一直是严格遵循2002年制定的“一城三区”的发展战略。彼时的南京,交通拥挤、住房紧张、环境恶化,“城市病”日益严重……城墙内50多平方公里的狭小区域里拥挤着150万居民,人口密度每平方公里超过3万人,成为中国人口最密集的城区之一。在此情况下,一个越过城墙、打破空间所限、以“一城三区”为重点的崭新城市发展蓝图绘就:一城——56平方公里的河西新城区,以商务商贸、旅游居住等功能为主;三区——110平方公里的东山新市区,承担主城综合功能的扩散;80平方公里的仙林新市区,以发展教育和高新技术产业为主;190平方公里的江北新市区,具有相对独立的区域综合服务功能。

“在1978年,南京城市只扩张了1.8平方公里,但是从2002年到2006年底,南京城市扩张的速度达到了每年40平方公里。”南京市规划局一位负责人说,“即便是这样,南京城市布局也没有乱过,‘一城三区’的战略规划得到严格遵循,这是适度超前规划引领城市建设的成功实践。”

但不可否认,“一城三区”如今到了一个瓶颈阶段:以河西为例,先行启动的龙江地区已相当繁华,但中部在人气和商业氛围上仍旧不足,南部地区更是一片荒凉;仙林新市区,因为长期只是由仙林大学城管委会主要负责建设,缺乏行政主体而始终有些“小打小敲”;江宁新市区方面,虽然江宁区财政独立,资金实力雄厚,但与主城始终没有很好的对接,江宁开发区、江宁科学园、东山老城反而是江宁最拿得出手的;江北更是近年来市民的心痛,这里空有纬七路过江隧道、大片的未开发土地,却依旧面临着“过江难”交通问题、发展空间小等多项制约,江北与江南的差距也成为南京统筹发展的最大难题。

在新一轮的城市化中,除了加快城乡统筹和提高城市化水平,新旧城“博弈”也成为城市扩展中无法回避的选项。南京虽在发展“一城三区”,但仍旧有不少城市建设局限在主城内“拆拆建建”。然而全南京一半的历史文化遗迹散落在城墙以内,这种模式涉及大规模拆迁,导致大量文化遗存尤其是老城南的历史建筑在城市拆迁中消逝。尽管做了大量补救工作,但这种模式仍为诸多城市建设领域的专家学者所诟病。在这一点上,南京与“新城另建,老城保留”的苏州,做法有很大的差别。

B、“新城”遍地开花

南京在探索城市扩张的路上的确走过一些弯路。

往北,未形成副城“独立”发展模式,大量人口跨江上下班,大桥不堪重负,交通堵塞甚至瘫痪成家常便饭。往南,南京地铁一号南延线“救”了江宁的同时也指向了江宁规划上的软肋——缺乏高起点的规划与高标准的管理。向东,紫金山有限的腹地与土地资源的低层次开发,使得紫金山失去与上海佘山、广州二沙岛、北京香山一比高下的机会,那里批量生产着经济型别墅,南京富居版图因此欠缺了张力。向西,十运会成就奥体一带,但政府“生拉硬拽”毕竟难以维系,直至越来越多的市民入住、CBD及周边商业的崛起、新城科技园的奋发等才解决了河西新城突出的产业空心化问题。

眼下,青奥会将是南京新一轮破局发展的重大机遇。如今,全市各个新城已经遍地开花:浦口新城、南部新城、燕子矶新城、龙潭新城、新尧新城、桥林新城、滨江新城、汤山新城、麒麟生态科技城、禄口空港新城、桥林新城……借着修编“城市新总规”,十多个新城或进入实质性建设,或规划蓝图纷纷出炉。

6月10日,《南京市汤山新城总体规划(2009—2030)》公布。按照规划,汤山新城将被打造为“国际温泉名城、中国度假胜地、长三角地区重要的旅游休闲新城”,2030年的年游客量达2000万人次,旅游年收入达339亿元。

7月初,浦口新城区总体规划、新城核心区城市设计方案及其他多个新城相关规划在南京市规划建设展览馆公示,向公众征求意见。

8月23日,麒麟生态科技城也抛出消息,“悬赏”数百万元向全球征集麒麟科技创新园核心区城市设计方案。

而新尧新城的建设已有实质进展——今年3月,新尧新城的首批社会事业项目已经开工,预计会在2012年底前陆续投入使用。而“配套小学、新尧新城配套中学、栖霞区文化中心(网上文化中心)、栖霞区体育中心”的项目环境影响报告书也于8月30日开始批前公示。

8月30日,上海绿地集团总裁吴嘉毓一行前往滨江新城参观考察,就城市综合体开发项目进行交流。2010年,滨江新城计划新建商品房达10万平方米。

前不久,南部新城开发建设指挥部和南京铁路建设投资有限责任公司合署办公。而随着大校场机场搬迁、南京铁路南站建设带来的契机,为加快南京主城南部地区的开发建设,红花—机场建设指挥部也已正式撤消,并入南部新城建设指挥部。

轰轰烈烈的造城计划下,一些基层干部却有些“摸不着头脑”。一位栖霞区政府基层干部就感慨道,栖霞“地”是大,但要建设的新城也最多,龙潭新城、新尧新城、燕子矶新城。“但是栖霞区政府就这么多的人手,底子又薄,怎么能有精力建设好三处新城?”

争建新城,充分暴露出南京各区县在城市化建设中好大喜功的功利心态。然而,“罗马不是一天建成的”,“造城计划”也绝非一朝一夕能够完成。

C、造城要避免朝令夕改

南京市规划部门解释说,《南京城市总体规划(2007年-2030年)》中的“新城”的概念是:“南京现代制造业功能的主要承载区,是一定地区内城市服务功能和城镇化人口的集聚区。新城包括县城和产业新城两种类型。2020年,各新城规划总人口将达到130万人左右。”

在“城市新总规”中,南京市明确的8个新城为:龙潭新城,规划为沿江工业城镇,引导发展仓储物流、外贸加工,以及有大运量、大用水和大用地需求的先进制造业,2020年规划人口10万人。汤山新城,定位为旅游休闲新城,引导发展休闲度假、旅游会展等产业,2020年规划人口12万人。禄口新城,定位为空港地区综合服务中心、区域物流中心和以汽车零部件加工、航空制造业为特色的现代化制造业基地,2020年规划人口16万人。板桥新城,定位为沿江综合性工业城镇,引导发展钢铁、装备制造、仓储物流等产业,2020年规划人口23万人。滨江新城,定位为沿江综合性工业城镇,引导发展钢铁延伸加工、综合物流等产业,2020年规划人口10万人。桥林新城,定位为沿江综合性工业城镇,引导发展仓储物流、先进制造等产业,2020年规划人口10万人。永阳新城,是作为溧水县的政治、经济、文化中心,定位为宁杭城市带上具有地区服务中心职能的综合性城镇,预计2020年人口规模27万人。淳溪新城,是作为高淳县的政治、经济、文化中心,定位为兼具地区服务中心职能、水乡特色和古镇风貌的综合性城镇,预计2020年人口规模为22万人。

按照这样的蓝图,南京将摒弃北京、上海等一些城市曾经走过的“摊大饼”式的圈层外扩模式,改为“主城+新城组群”模式,来做好“小笼包”。

但有专家指出,随着规划的不断变化,南京的新城规划显得有些杂乱。比如燕子矶新城、新尧新城、麒麟生态科技城,目前上报国务院待批准的《南京城市总体规划(2007年-2030年)》中,并没有这几个新城的规划概念,这显得规划的“随意性太大”,“严肃性不够”。他认为建设新城也好,城市扩大也好,都是一个渐进的过程,特别是新城建设,是一个需要50至100年时间的长期工作,不能急功近利,也不是上马一些项目、建造几幢大楼就算完事了。

一个需要引起重视的问题是,建设新城需要合理规划,然而一届领导一个思路,规划上的多变和杂乱,就容易留下“后遗症”。2006年,麒麟组团和控制性详细规划的目标是要实现居住与就业的均衡发展,建设交通便捷的居住社区单元,建设清洁的工业园区。然而3年多下来,这里只见盖房子,道路等配套设施的建设却近乎被遗忘。“麒麟镇和8年前基本上没有什么变化,让人有走在90年代某个县城的错觉。”一位当地居民说。日前,麒麟生态科技城的总体新规划明确:在这里,要修建一处面积达82.3平方公里的低碳生态科技新城,并入仙林副城,并寻求与东山副城之间的良好对接。

还有专家认为,一些新城建设缺乏事先的科学规划,先大肆占地扩张,使“新城”建设变味成大规模房产开发和造城运动,以至于这些所谓的新城,多住宅,少配套,没有服务,没有产业,白天成为一座“空城”,晚上成为“睡城”。

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